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浅议我国行政复议与行政诉讼的衔接

作者:白秀萍  发布时间:2013-06-21 10:03:03


    【摘要】行政复议与行政诉讼作为解决行政争议和维护相对人合法权益的法律制度,既有许多相同点,又有很多不同之处,二者在互动发展中保持着千丝万缕的联系。然而由于制度设计与实践操作中的诸多原因,行政诉讼与行政复议制度在受案范围、审查标准、适用依据等方面脱节严重,导致我国行政复议与行政诉讼程序衔接关系存在缺陷,影响了相对人的权益保护。因此,理顺与协调二者的关系具有重要意义。

    【关键词】行政复议 行政诉讼 衔接模式 司法最终解决原则

    一、行政复议与行政诉讼关系

    行政复议指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益,依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请,行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法、适当性审查,并作出行政复议决定的一种法律制度。

    行政诉讼则指公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯自己的合法权益,依法向法院请求司法保护,并由法院对具体行政行为的合法性进行审查并作出裁判的一种诉讼活动。

    行政复议与行政诉讼作为行政救济的两种最为有效的方式,二者的紧密联系表现在多方面。首先二者在设计的目的上是一致的,都具有救济性,即对行政机关的违法或者不当行为以及其他公权力的行使对公民的权利或利益所造成的侵害进行救济,其最终的出发点和落脚点都是为了实现对公民权利的有效救济,即“法只有一个根源——人对幸福的企求,只有一个共同目的——为了人的幸福。” 其次,二者的功能都在于加强监督和控权,即对行政机关行政活动和行政权力进行有效的制约,使行政机关做到依法行政。

    虽然行政复议与行政诉讼有许多共同点,但二者毕竟是解决行政争议的两种不同方式,相互之间的差别还是很明显的。首先由于上级行政机关有权审查下级行政机关的一切行为,所以行政复议主要是通过行政机关内部自上而下的自我监督、自我约束机制,侧重于“自律”,而行政诉讼更多的是通过司法程序从外部审查行政行为的合法性,因此涉及到司法权与行政权之间的关系,受到行政权和司法权界限的制约,是一种“他律”方式; 其次从二者的法律效果来看,法院由于被作为公认的争议裁决者的身份,其对行政行为正确与否的裁决具有法律效力,行政机关或者相对人都必须执行裁决确认的内容,而行政复议由于只是一种内部监督机制,其做出的裁决的效力与法院作出的相比大为不同,在法律没有特别规定的情况下相对人对复议结果表示不服时有权就复议决定向法院提起行政诉讼,请求法院审查复议结果是否正确。我国《行政复议法》第五条规定“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼。”此外,二者在优缺点方面也各有不同。前者的优越性在于程序简便、费用低廉,裁判者同为行政管理者有利于消除行政机关与行政相对人之间的对立情绪等,但如果没有后续的更公正的纠纷裁决机构和程序,行政相对人的权利就很难真正取得公正的法律救济。相反,作为社会中立力量的法院,拥有大量经过严格法律训练并具备丰富司法经验的法官,能确保处理结果的公正性。但相比行政复议,程序复杂、缓慢、诉讼成本高又是行政诉讼的缺点。

    因此,如何做好两种救济制度的衔接,发挥各自的优势,将公正与效率结合起来,共同的保护公民的合法权益了是很有必要的。

    二、行政复议与行政诉讼的衔接缺陷

    (一)衔接模式的缺陷

   在行政复议与行政诉讼的衔接与配合模式上,我国并没有明确而统一的规定,依据《行政复议法》和《行政诉讼法》及相关单行法律、法规的规定,我国行政复议和行政诉讼的衔接呈现出多样性特点。 

    1.自由选择型

    在行政复议和行政诉讼之间当事人可以自由选择其一作为救济途径,如果当事人选择了行政复议,对复议决定不服还可以提起行政诉讼。自由选择是我国处理复议与诉讼衔接关系的一般性原则,为行政相对人提供了最大的自由选择度,充分体现了保护行政相对人合法权益的原则。

    2.复议前置型 

    这是指当事人对行政行为不服时应当先向行政机关申请复议,对复议决定拒绝接受或复议机关不予处理的,才可以向人民法院提起诉讼。在这种模式下,行政复议是行政诉讼的必经程序。确立复议前置原则,通过复议机关来处理一些专业性强、涉及面广的案件便于查明事实,分清是非,使行政争议得以及时解决。确立行政机关先行处理原则可以将大量的行政争议案件解决于行政复议程序之中,避免司法程序不必要和不合适地干预行政程序,减轻人民法院的压力,使法院可以集中精力处理经过复议解决不了的行政案件,有利于节约司法诉讼资源。但鉴于我国目前行政复议案件居高不下的维持率和判决改变率,行政复议前置所具有的减轻法院负担、加速救济程序等内在功能不仅难以发挥, 而且必须先经复议才能进入诉讼,就人为地延长了救济时间,不利于对当事人权益的及时保护,行政复议作为一种行政内部监督机制,难免使当事人产生不公正的疑虑。

    3.复议选择终局型

    这种模式意指当事人对具体行政行为不服,可以选择向上一级行政机关申请复议,或者直接向人民法院起诉。而一旦当事人选择了行政复议,复议机关所作的决定即为终局性裁决,具有最终法律效力,对复议决定不服不能起诉,当事人因选择复议而丧失了起诉权。为什么选择行政复议的公民在复议决定作出后不能将行政诉讼将作为第二选择?似乎上述规定程序简便,成本低, 效率高,但追求行政效能必须建立在公正的基础上,在不能确保公正时,效率越高,对社会的危害就越大。并且,两个以上共同违法人中一部分人选择行政复议,另一部分人选择行政诉讼,可能会出现行政复议决定与行政诉讼判决相互矛盾的情况。

    4.复议前置终局型

    复议前置且终局关系,是行政复议与行政诉讼关系中最为特殊的一种。对于此类争议,当事人只有行政复议一种选择,不得提起行政诉讼。虽然这样有利于行政法律关系尽快恢复稳定,及时实现行政决定的内容,但却不利于当事人合法权益的维护。这实质上是行政系统内部的争议解决机制,是“自己作为自己案件的法官”,回避了司法对行政终局裁决行为合法性和公正性的审查,剥夺了行政相对人通过司法途径获得公正裁判的基本权利。 这样就令人对现行立法有关复议与诉讼程序衔接关系设置的合理性产生怀疑。

此外,从以上对行政复议与行政诉讼衔接模式的解读中,我们可以看出二者的衔接并无规律可循。当事人如何启动法律救济程序完全凭于单行法律、法规的规定。设计随意性大,规定过于繁复,类型过于多样成为其显著特征,不利于法律的统一适用。而且,复议与诉讼程序衔接关系的设置没有统一的标准,不仅不同种类的法律法规之间规定的模式不同,而且同一种类的法律法规之间、同一类型或同一机关管辖的案件之间、甚至同一部法律法规不同的条款之间的规定也不一致。例如,同样是公安机关作出的行政处罚决定,《治安管理处罚法》规定的是自由选择型, 而《公民出境入境管理法》规定的则是复议选择终局型;又如,《 中华人民共和国税收征收管理法》第八十八条第一款规定的是复议前置型,第二款规定的则是自由选择型。

    从理论上说,行政复议与行政诉讼衔接的多元化可以应对纷繁复杂的情况,有其存在的合理性,但对行政复议与行政诉讼衔接模式的上述分析中我们不难看出,上述设计还是有待完善的。

     (二) 受案范围不衔接

    行政复议的受案范围要远宽于行政诉讼。《行政复议法》第七条第一款的规定实际上是将规章以下的其他规范性文件有条件的纳入行政复议的范围,使抽象行政行为接受监督成为一种法律制度,这无疑比《行政诉讼法》的规定宽了许多。同时在具体行政行为方面,《行政复议法》将对权利人的保护扩展到了几乎所有的领域,行政复议将行政机关的所有外部行政行为都纳入它的审查范围之中,而《行政诉讼法》则只将对行政相对人的保护限制在人身权和财产权两个方面,把行政机关的主要具体行政行为纳入行政诉讼的受案范围,尽管《行政诉讼法》在第十一条第二款做了补充规定,但是这样的规定也仅仅表明行政相对人对超出了人身权和财产权范围的权益提起诉讼时,必须要有法律法规的明确规定才予以保护,否则就没有法律依据。也就是说“凡是能够提起行政诉讼的行政争议,公民、法人、其他组织都可以向行政机关申请行政复议,而可以提起行政复议的却未必能够提起行政诉讼。” 如此,一些受损的权益就无法得到司法最终的救济,再加上法院对有关的起诉又作了许多限制性解释,导致许多与人民利益息息相关的、具有重大社会意义的纠纷不能或难以通过诉讼的途径来解决。

    (三)审查标准不一致

    行政复议与行政诉讼在审查标准上不一致。《行政复议法》第1条确立的是合法性审查和合理性审查并重的原则,即复议机关依法对具体行政行为是否合法和适当进行审查。而《行政诉讼法》第5条规定,人民法院审理行政案件对具体行政行为是否合法进行审查;第54条第4项又规定,行政处罚显失公正的,可以判决变更。由此可见,行政诉讼是对具体行政行为最终的审查,但不是最全面的审查。 这样就造成一些由合理性引发的行政争议将无法进入行政诉讼程序,导致了行政复议产生终局裁判的结果。而且,当行政相对人就行政行为的合法性和合理性问题提起行政诉讼时,将面临着人民法院只审查行政行为的合法性而撇开其合理性的问题,试问一个通过不全面的审查却得出最终判决结果的案件怎么能够确保其公正性呢?

    (四)适用依据不一致

    尽管《行政复议法》与《行政诉讼法》都规定了对具体行政行为的合法性审查,但是两者对合法性中“法”的认识和理解并不一致。由于具有法律效力的规范性文件除了法律、法规和规章外,还包括不具有法律形式但事实上具有法律效力的规范性文件,而且这些规范性文件数量相当之大,它们同样成为行政机关作出具体行政行为的重要依据。但是,就法律意义而言,上述规范性文件能否被视为作出具体行政行为的依据?错误适用这些规范性文件是否构成具体行政行为的违法?这是审查具体行政行为合法性时必须解决的问题。《行政复议法》将规章以下的规范性文件视为具体行政行为的依据,即合法性审查中的“法”。 与此相反,《行政诉讼法》则将规范性文件明确排除在“法”的范围之外。立法上的这种分歧导致行政复议与行政诉讼在审查具体行政行为时出现了不相衔接之处,极有可能造成行政复议与行政诉讼结果相悖,更为严重的是有些案件可能再也难以通过诉讼的方式沉冤得雪。例如,某些只能复议不能诉讼的案件,一旦行政机关依据规范性文件做出了错误的复议决定,则很难再予以纠正。

    三、行政复议与行政诉讼衔接之重构

    作为当下仅有的体现“民告官”的法律文件,《行政复议法》与《行政诉讼法》无疑是维护当事人合法权益最为有力的武器,二者是否统一和完善直接影响行政相对人的利益。针对目前我国行政复议与行政诉讼在衔接方面存在的上述缺陷,笔者认为对其完善要做到如下几点:

    (一)衔接模式上:确立以自由选择为原则、复议前置为例外的衔接模式,扩大司法最终解决原则的适用范围

    在具体模式的采用上,应大力推行自由选择模式。从本质上来说,救济方式毕竟主要是以保护私益为目的的,因此,理应“大力推行‘不受限制的行政复议与行政诉讼选择型’,将救济权的选择交给当事人自主行使”。  通过相对人的自由选择,行政复议与行政诉讼制度才能在彼此激烈的竞争中获取相应的生长空间。

    针对复议前置给当事人带来的疑虑,有必要提高行政复议的质量,确保复议结果的公正性。具体应做到以下几个方面:首先,改变行政复议机构的办案方式,逐渐由“被动书面审阅式”过渡为“主动现场调查式”,行政复议机关和各级财政应当真正保障复议机构的经费来源,使得复议机构能走的出办公室;其次,保证行政复议机构工作人员的数量,并尝试建立行政复议机构工作人员资格准入制度,提高办案人员的专业素质,使案件办理的公正性得到有效保障;最后,改变行政复议机构的管理模式,建立统一、独立的行政复议机构,保障专职复议人员的相对独立性,使其在工资待遇和职务升迁等方面不完全受行政首长的控制。

    慎用行政复议终局模式。司法最终审查原则已为世界各国所普遍接受。诚如美国著名政治家汉密尔顿所言:“国家与其成员或公民间产生的纠纷只能诉诸国家法庭,任何其他方案均既不合理,违反惯例,而亦不得体。” 综观我国的行政复议与行政诉讼的衔接模式,并没有完全遵循“司法最终审查原则”。这就导致部分争议的救济途径的选择受到了限制,无助于公民合法权益的维护。尤其是在我国已经正式加入WTO 以后,如果不对这些行政终审的规定进行修改,势必就会与WTO 所确立的争端解决机制相冲突,且直接违背了我国加入WTO 的有关承诺。因此,对复议终局模式我们应该逐步取消,让司法的力量更多地介入行政纠纷的处理和公民合法权益的维护,从而确立司法在法治社会中的至尊地位。坚持以司法监控行政、以诉讼程序最终解决行政争议这一各个国家都遵循的最基本模式,使两制度在纠纷解决机制中相互协调,各有所司,有条不紊地解决行政纠纷。

    (二)受案范围上:将部分抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围

行政诉讼不审查抽象行政行为,这是由我国当前的现状所决定的,目前我国还不具备将所有抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围这样的条件,但也不是一点补救的办法都没有。我们可以将部分抽象行政行为有条件的纳入,这对于维护当事人的权益是很有必要的。因为,其一,抽象行政行为具有普遍约束力和反复适用性,它所造成的影响比具体行政行为更为广泛和深远,审判机关实施救济时更应注意其侵害性;其二,目前对抽象行政行为的监督是上级行政机关对下级行政机关的监督,这种内部监督并不是最彻底和最有效的;此外将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围并不影响行政效率,因为行政诉讼不仅监督行政行为,而且对合法的行政行为,审判机关将会运用司法权力予以维护。

    (三)审查标准上:部分行政诉讼扩至合理性审查

    应将行政诉讼的合法性审查扩大到合法性与合理性审查,因为从审查的逻辑来看,合法性与合理性是一对参照概念,只有先将二者都纳入行政诉讼审查范围,才能界定合法性与合理性问题。而且行政复议决定可能既涉及到原具体行政行为的合法性问题,也涉及到原具体行政行为的合理性问题,而根据《行政诉讼法》第38条的规定,除极少数的终局复议决定外,当事人不服复议决定的皆可向法院提起行政诉讼。因此,将行政诉讼的审查范围从合法性扩大到合理性是适宜的。但是,我们应当注意到法院是对行政行为进行监督,而不能代替行政主体作出具体行政行为,而且具体行政行为千差万别,包罗万象,就我国目前的司法资源和某些行政业务的特征来看,让法院对所有具体行政行为的合理性进行审查几乎是不可能的。因此,笔者建议可以将那些专业性和技术性不是很强的行政案件的审查标准扩至合理性审查。

    (四)适用依据上:将规范性文件纳入行政诉讼中“法”的范畴

    在行政复议中,规章的制定机关或是行政复议机关的上级行政机关或是行政复议机关本身,在此情况下规章被适用本是无可厚非的,但行政复议与行政诉讼中的法律适用,实际上是一个按照什么标准去审查、判断行政行为的问题。审查的依据不同,也就容易导致同一事实,行政复议的决定和行政诉讼的判决发生矛盾。同时,基于我国目前的行政实践,无视规范性文件对于行政实践的重要作用和积极意义而完全排斥或忽略非法律形式的其他规范性文件,对于行政复议机关来说无疑也是不现实的。 因此,笔者建议行政复议与行政诉讼都将规范性文件纳入“法”的范围。这样才能保证复议决定和判决结果的一致性和执行的高效性。否则,已经将合理性排除在外的行政诉讼在审查方面将更不全面。

    四、结语

    行政复议与行政诉讼的关系问题,在更深层次上反映的是行政权与司法权的关系问题。对行政复议与行政诉讼衔接模式的探讨及缺陷的解决恐怕还在于对司法权与行政权运作理论与现实的深入思考。行政复议与行政诉讼是当今中国社会解决行政争议获取权利救济的基石,不管二者的差别有多大,它们终究都是解决行政争议的法律制度,其最终目的是一脉相通的。二者作为两种相对独立的制度,制度功能各有侧重。无论对行政复议与行政诉讼衔接关系作何种安排,其出发点都不应该是为行政相对人寻求法律救济设置任何障碍,而应当始终以有利于行政相对人的权益保护为宗旨。因此,在制度宏观架构与微观设计时,我们应“采众家之长”,不能单纯将行政复议作为行政诉讼的配套机制来考虑,也不能对其中一种制度有所侧重而对另一种制度有所偏废,只有通过行政复议与行政诉讼的有机结合,才能充分发挥各自的制度价值,进而实现对公民基本权利的‘无漏洞’维护。” 

参考文献

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